Urbanisme : Constat, enjeux et propositions de la Cour des comptes

La Cour des comptes, dans son rapport de septembre 2024, dresse un tableau détaillé des dysfonctionnements liés à la délivrance des permis de construire en France. Ce parcours, jugé complexe et parfois instable, est entravé par une multitude de contraintes administratives et légales. La Cour identifie des failles structurelles, notamment des démarches coûteuses, des règles changeantes, des pratiques dérogatoires, et une inégalité d'accès aux compétences pour les acteurs locaux. Voici une analyse détaillée des constats et recommandations présentés dans ce rapport, avec un focus sur les enjeux pour les collectivités et les pétitionnaires.

1. Des démarches longues et coûteuses

Le premier constat porte sur l’élaboration et la révision des documents d’urbanisme, qui représentent un véritable goulet d’étranglement. Les PLU et PLUi (Plans Locaux d’Urbanisme Intercommunaux) nécessitent des procédures fastidieuses et coûteuses, souvent étalées sur plusieurs années. Cette lenteur entrave l’action publique locale, rendant difficile la réalisation de projets de construction, qu’il s’agisse de logements, de bâtiments publics ou de projets d’infrastructures. De plus, les coûts engendrés pour les collectivités et les pétitionnaires sont rarement bien suivis, créant un manque de visibilité sur les dépenses.

En 2023, près de 25 % des communes en France ne disposaient pas de documents d’urbanisme, et relevaient encore du Règlement national d'urbanisme (RNU). Ce retard pose un risque juridique important. En effet, un PLU caduc ou absent laisse le terrain à une insécurité juridique majeure, où les projets peuvent être bloqués ou retardés par des contentieux de masse.

2. Un droit de l’urbanisme opaque et instable

Le droit de l’urbanisme, tel qu’il est appliqué localement, souffre d’une extrême complexité et d’une instabilité liée à la multiplication des textes législatifs et réglementaires. Depuis 2000, la loi SRU et une vingtaine de textes successifs ont enchevêtré les obligations, rendant le cadre difficile à suivre pour les élus et les pétitionnaires. Ce contexte encourage la pratique d’un urbanisme négocié, souvent perçu comme opaque et injuste par les pétitionnaires.

De plus, les élus se trouvent souvent contraints de jongler avec des zones de superposition de normes, allant des risques naturels à la protection du patrimoine. Cela alourdit considérablement la gestion des permis de construire, avec parfois des contradictions entre les objectifs locaux et les obligations légales, notamment dans la lutte contre l’artificialisation des sols (objectif Zéro Artificialisation Nette, ZAN).

3. Des pratiques extra-légales et un urbanisme négocié

La Cour met en exergue l’utilisation de pratiques dites "extra-légales", comme les chartes d’urbanisme ou les labels imposés par certaines collectivités, qui ajoutent des prescriptions hors cadre réglementaire. Ces pratiques créent une insécurité juridique pour les pétitionnaires, qui se retrouvent face à des exigences non prévues par la loi. Les chartes d’urbanisme, par exemple, ajoutent des règles d’instruction qui contreviennent parfois aux documents d’urbanisme légalement opposables, générant une grande confusion.

Par ailleurs, la Cour souligne l’émergence d’un "urbanisme négocié", notamment dans les grandes agglomérations. Ce phénomène résulte de compromis entre les élus et les promoteurs immobiliers, souvent autour de contreparties financières ou d’exigences environnementales. Bien que cela permette de débloquer certains projets, cette pratique mine la transparence et la sécurité juridique des décisions.

4. Des compétences inégales et un manque de formation

Un autre problème récurrent souligné par la Cour concerne le manque de compétences au sein des services instructeurs. Dans de nombreuses collectivités, les agents en charge des dossiers d’urbanisme ne disposent pas de la formation adéquate pour répondre à la complexité des dossiers. Ce déficit est particulièrement aigu dans les petites communes et les intercommunalités où la mutualisation des services n’a pas toujours permis de combler ces lacunes.

La Cour recommande un renforcement des filières d’emplois dans l’urbanisme et une mise à jour régulière des compétences des agents. Le manque de formation ralentit non seulement l’instruction des permis de construire, mais engendre également des erreurs dans l'application des réglementations, ce qui allonge les délais et alimente les contentieux.

5. Recommandations de la Cour des comptes

Pour remédier aux dysfonctionnements observés, la Cour propose plusieurs mesures phares :

• Clarification et simplification des procédures : La Cour insiste sur la nécessité de fluidifier l’instruction des autorisations d’urbanisme, notamment via la dématérialisation et la meilleure interconnexion des bases de données des services consultés (ex. architectes des bâtiments de France, services incendie).

• Renforcement de la transparence : Les pétitionnaires devraient être mieux informés dès le début du processus sur les étapes, délais et pièces à fournir. La transparence des procédures et l’anticipation des coûts permettraient de réduire l’incompréhension et les frustrations des citoyens.

• Interdiction des pratiques extra-légales : La Cour recommande l’interdiction stricte des documents prescriptifs non prévus par la loi (chartes, labels) pour éviter l’ajout de contraintes supplémentaires non encadrées légalement. Cela permettrait de rétablir une certaine équité et de garantir la sécurité juridique des pétitionnaires.

• Formation et renforcement des compétences : La mise en place d’une formation adaptée pour les agents territoriaux est primordiale. Il est urgent de créer une filière professionnelle dédiée à l’instruction et au contrôle de l’urbanisme, pour attirer de nouveaux talents et sécuriser le processus.

Le rapport de la Cour des comptes met en lumière les nombreuses failles du système actuel de délivrance des permis de construire en France. La complexité administrative, les pratiques dérogatoires et le manque de compétences dans les services instructeurs fragilisent le parcours des pétitionnaires et alimentent l’insécurité juridique. Pour répondre à ces défis, des réformes profondes sont nécessaires, allant de la simplification des procédures à une meilleure formation des agents. Ces mesures permettront de rendre le droit de l’urbanisme plus lisible, plus équitable et mieux adapté aux enjeux contemporains, notamment en matière de transition écologique.

Pour consulter le rapport : LA DÉLIVRANCE DES PERMIS DE CONSTRUIRE